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脫貧攻堅大事巡禮
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黃承偉:論中國脫貧攻堅的理論與實踐創新

2018年04月26日 16:18   來源:經濟日報-中國經濟網   

  摘要黨的十八大以來,我國扶貧開發進入脫貧攻堅階段。脫貧攻堅理論與實踐創新不斷深化推進,不僅彰顯脫貧攻堅在決勝全面小康社會進程中的重要地位,也預示貧困研究與貧困干預模式的轉型。在習近平扶貧思想引導下,堅持精準扶貧精準脫貧方略,推進扶貧體制、機制、路徑的改革創新。頂層設計日益完善,實踐領域不斷破局,取得了前所未有的減貧成效;诖蜈A脫貧攻堅戰的實踐經驗與現實需要,貧困研究和反貧困實踐的互動愈加頻繁,新理論引導實踐不斷創新發展,實踐發展又為理論創新拓展經驗基礎。脫貧攻堅“理論政策實踐”互動轉換,建構了意識形態話語與政策科學研究的互動空間,避免了學術研究成果與現實發展需求的割裂,也激發了學術與政策領域的研究活力。推進這一模式的發展與完善不僅有助于脫貧攻堅的理論與實踐創新,也有助于為世界減貧提供中國方案。

  關鍵詞:脫貧攻堅;理論創新;實踐創新

  一、引 言

  長期以來,無論民間的濟貧活動還是政府減貧干預,大都承載特定價值訴求或意識形態。20世紀以來,西方福利國家體制的形成與轉型,既是各國政治經濟演變進程,也是主流意識形態的變遷過程,還是福利思想史的現實形態。然而,隨著“政策科學”研究的興起,貧困研究與減貧干預轉向科學化的模式,并帶來反貧困特定維度上的效率與進步。然而技術化的貧困干預始終無法回避政治權力的制約,貧困治理的最優解依然只存在于理想情景,研究者回避意識形態話語所提供的對策建議多成為無法在現實中運行的“鴕鳥算法”。因而,研究者有必要打破意識形態與科學研究的藩籬,嘗試在意識形態話語與政策科學研究之間建構互動空間,突破實證研究“經驗—理論”科學環的束縛,探索將政策及政策實踐融入研究流程的路徑;谶@樣的意圖,本文通過對中國共產黨第十八次全國代表大會以來精準扶貧指導思想、政策體系、學術研究的整合進行綜合性敘述,這一視角下,脫貧攻堅戰既是我國經濟社會發展的必由之路,也是習近平扶貧思想的現實展開,還是貧困研究理論創新的現實途徑。

  黨的十八大以來,脫貧攻堅的理論與實踐在新歷史條件下產生了諸多發展和變化,貧困的發生情境、反貧困行動的背景以及經濟社會諸多領域的變遷都在不同程度上改變了扶貧理論演進和實踐發展的前提與邊界,這不僅是我國乃至全球減貧事業發展的全新機遇,也是扶貧領域包括我國脫貧攻堅學術研究反思與革新的良好契機。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把扶貧開發納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局進行部署,把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標,在全國范圍全面打響了脫貧攻堅戰,我國扶貧開發進入新時代脫貧攻堅階段。習近平總書記高度重視脫貧攻堅,親自掛帥親自出征親自督戰,30多次國內考察涉及扶貧,連續6年國內首次考察看扶貧,連續4年新年賀詞講扶貧,就脫貧攻堅做出100多次重要批示,在陜西延安、貴州貴陽、寧夏銀川、山西太原、四川成都主持召開5次跨省區的脫貧攻堅座談會,在重要會議、重要時點、重大場合反復強調脫貧攻堅,形成了習近平新時代中國特色社主義思想的重要組成部分——習近平扶貧思想,為打贏脫貧攻堅戰提供了根本遵循。在習近平扶貧思想指引下,扶貧領域改革創新持續推進,精準扶貧實踐不斷拓展,脫貧攻堅取得了決定性進展,為打好打贏脫貧攻堅戰奠定了基礎;仡櫩偨Y脫貧攻堅的理論和實踐創新研究進展,對于促進中國扶貧開發理論的發展,向國際社會展示全球貧困治理的中國方案,具有重要意義。

  二、脫貧攻堅的理論創新

  堅決打贏脫貧攻堅戰事關全面建成小康社會,事關鞏固黨的執政基礎,事關我國國際形象,是我們黨的莊嚴承諾,是對中華民族和整個人類都有重大意義的偉業。打好精準脫貧攻堅戰是黨的十九大提出的三大攻堅戰之一,對如期全面建成小康社會、實現我們黨第一個百年奮斗目標具有十分重要的意義。偉大的實踐需要偉大思想的指導,在習近平扶貧思想引領下,脫貧攻堅理論持續創新。

  1.脫貧攻堅理論創新的基石:精準扶貧精準脫貧基本方略

  脫貧攻堅進入攻城拔寨的沖刺期,我國的貧困問題在貧困規模、貧困深度、減貧成本和脫貧難度方面都面臨巨大挑戰。迎接現實的挑戰需要更有力的行動,而只有符合發展規律的理論及方法創新才能取得更有效的成效,進而實現新的減貧目標。因此,理論創新構成了脫貧攻堅的前提和基礎,其核心和出發點就是習近平扶貧思想所包含的理論維度。習近平扶貧思想不僅有效引領脫貧攻堅實踐的展開,也為學術界相關研究建構了新的理論基石。所謂基石也就是支撐建筑安穩的基礎。對于實踐而言,基石意味著根本性的目標、方向和原則,正如同馬克思科學社會主義構成了世界無產階級革命的基石,習近平扶貧思想則是十八大以來我國脫貧攻堅戰的基石,其核心要義是精準扶貧精準脫貧方略。這一方略內涵豐富,體系嚴密,既包含了脫貧攻堅總體性、基礎性的理論判斷,也涉及脫貧攻堅各個領域和各方面的深刻闡述。

  首先,習近平對于脫貧攻堅的重大意義做出了新的判斷,指出:“全面建成小康社會目標能不能如期實現,很大程度上要看扶貧攻堅工作做得怎么樣”。將打贏脫貧攻堅戰與全面建成小康社會緊密關聯,從“短板”的角度審視經濟社會的發展,不僅是社會主義建設理論的重大創新,也是中國特色社會主義道路、面向共產主義理想的探索。馬克思、恩格斯曾在《共產黨宣言》里這樣描述共產主義的理想:“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的,將是這樣一個聯合體,在那里,每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”。習近平不同場合多次講到“小康不小康,關鍵看老鄉”,不僅表達了脫貧攻堅補齊短板對于經濟社會發展的意義,這里同樣包含了全體人民共同的價值訴求,是對共產主義理想在現階段現實挑戰下的偉大探索。習近平扶貧思想貫穿了馬克思主義的基本立場和方法,不僅把全體人民的發展看作社會發展的重要目標,視脫貧攻堅為全面建成小康社會的底線任務;同樣把人的全面發作為脫貧攻堅的重要內容,把調動貧困地區干部群眾積極性和創造性作為脫貧攻堅的重要原則,使扶貧工作有了超越溫飽目標和面向美好生活的全新內涵。

  其次,習近平深刻闡述了脫貧攻堅的基本方略!傲鶄精準”“五個一批”“四個問題”等重要思想是我國扶貧理論的重大創新,開啟了脫貧攻堅工作的全新局面。一方面,這些方略是我國長期大規模扶貧工作的繼承和發展,是針對過去扶貧存在各類問題整體性的解決方案;另一方面,這些方略對于國際減貧所存在的普遍性和一般性問題的解決亦是重要的創新。以貧困人群的瞄準為例,實施精準扶貧以來,我國貧困戶的識別率和瞄準率達到了全球從未有過的水平!胺彩怯忻撠毠匀蝿盏狞h委和政府,都必須倒排工期、落實責任,抓緊施工、強力推進。特別是脫貧攻堅任務重的地區黨委和政府要把脫貧攻堅作為‘十三五’期間頭等大事和第一民生工程來抓,堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局!睆亩鴮崿F扶貧開發路徑由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變;扶貧資源使用方式由多頭分散向統籌集中轉變;扶貧開發模式由偏重“輸血”向注重“造血”轉變。

  第三,習近平深刻論述了貧困治理與經濟社會發展全局的關系。習近平把脫貧攻堅納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局進行部署,擺在治國理政的重要位置,提出“以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局”的重要理念,是對貧困治理與經濟社會發展關系理論的重大創新。習近平指出:“要把脫貧攻堅實績作為選拔任用干部的重要依據,在脫貧攻堅第一線考察識別干部,激勵各級干部到脫貧攻堅戰場上大顯身手。要把貧困地區作為鍛煉培養干部的重要基地,對那些長期在貧困地區一線、實績突出的干部給予表彰并提拔使用!币蚨ㄟ^精準扶貧精準脫貧,不僅貧困群眾生產生活條件能有較大改觀,貧困地區以及非貧困地區的干部培養和社會治理能力也會獲得根本性的提升。這很大程度上突破了過去專項貧困治理的局限,而且將貧困問題解決和經濟社會整體健康發展緊密聯系在一起,不僅體現了中國特色社會主義制度優越性,也成為“新常態”下擴大國內需求、促進經濟增長的重要途徑。而扶貧考評體系由側重考核地區生產總值向主要考核脫貧成效轉變,有助于規避地方發展GDP主義的諸多弊端,從而促進地方經濟社會的均衡全面發展。

  2.精準扶貧精準脫貧理論研究:延伸和拓展

  “反貧困”的意圖先于貧困研究本身,二者緊密相連是貧困研究的重要特征。研究者和實踐者都希望運用科學和理性透視貧困現象的成因與機制,從而做出干預和改變以達到特定價值條件下的減貧目標。脫貧攻堅的實踐在不斷取得減貧成效的同時,也為反貧困理論創新提供了契機。精準扶貧精準脫貧引領了十八大以來脫貧攻堅戰的理論創新和實踐創新;诿撠毠缘幕痉铰砸约吧钊雽嵺`,學術界也開展了一系列研究,延伸和拓展了習近平扶貧思想,主要體現在貧困識別與瞄準技術方面、反貧困與貧困治理議題以及反貧困理念等方面。

  (1)精準扶貧視野下的貧困識別與瞄準

  識別與瞄準是反貧困的前提條件,政策實踐的不精準則是反貧困取得成效的直接障礙。已有研究不僅充分解釋了何以“瞄不準”,何以偏離目標,同樣也為政策瞄準提供了諸多用以改進的機制和對策建議。從反貧困實踐出發,研究者主要在“科層制”和“項目制”的視野下,分析了兩種政策執行模式所面臨的各類實踐困境。

  扶貧行動不僅有來自科層制張力的阻礙,也會陷入鄉土復雜治理情境的陷阱。有研究指出,基層反貧困的實踐邏輯、結構關系及其績效,會直接影響國家脫貧攻堅戰略目標的實現。另一些研究詳析了“瞄準”受制于“三重對焦”機制:瞄準貧困村、瞄準貧困戶、貧困戶核查,分別由扶貧辦、村干部和駐村干部執行,這一過程中福利均分原則、村莊政治結構以及扶貧考核壓力都限制了完全按照經濟收入來進行貧困識別。出現這些不精準的情況,從反面呈現了脫貧攻堅實踐偏離習近平精準扶貧方略所引發的問題,也說明堅持精準扶貧方略對于打贏脫貧攻堅戰的重要性。

  科層制固有的邏輯和張力使得反貧困難以完全依靠科層體制實現,還需要其他制度安排來突破困境,項目制由此成為扶貧開發的重要載體。盡管項目制旨在克服貧困科層治理的困境,但其依然無法完全擺脫既有基層科層結構與治理情景的制約。地方精英的強勢存在會對項目的精準落實產生影響,扶貧項目目標偏離的問題必須在克服精英俘獲現象的前提下才能得到解決。還有研究表明,在精準識別過程中以追求工具理性為目標的國家邏輯和以追求價值理性為目標的鄉土邏輯二者之間的張力仍然是困擾精準識別的主要障礙。

  針對政策執行情境的約束,“駐村幫扶”成為破解上述難題的可行路徑,在一定程度上試圖去克服了上述兩種治理機制的缺陷。有研究者以“雙軌治理”新概念來分析國家設置的“第一書記制度”與“村支書制度”在扶貧領域相互作用而形成的治理格局及其風險。有的研究把駐村干部制度研究納入鄉村治理以及國家政權建設的宏觀背景之中,通過對個案的分析,揭示干部駐村實踐中的困境、原因及其后果。有研究認為,駐村干部的介入使鄉村基層出現了多元治理的局面,為基層治理注入了新的活力,但如何增強村級組織與村干部自身的號召力及執行力,而不是用政府之手接管其工作,仍是改善鄉村基層治理過程中不容忽視的重要問題。還有學者指出,駐村幫扶對于實現精準扶貧目標具有重要的作用,要實現精準扶貧目標,要把貧困村的治理放在駐村幫扶的首要位置,通過扶貧項目實施來完善貧困村的治理結構以實現精準扶貧目標。另一些研究則認為,為了克服目前駐村干部制度的實踐困境,需要采取增加駐村干部權力、加大資源支持以及打破鄉鎮干部與村干部之間的“共謀”“壟斷”等措施。顯然,瞄準面臨諸多障礙,也需要消耗資源來實現“準”的目標,對此,研究者指出:“扶貧瞄準不是一個簡單的技術問題,不能僅由瞄準精度指標來衡量,瞄準精度與扶貧效率的關系需要根據具體的情境來探究” 。

  總之,“識別”與“瞄準”研究,深化了對于實施精準扶貧方略必要性的認識,提供了將這一方略落實好、落實準的實踐路徑,為政策的推進提供了有益參考,為打贏脫貧攻堅戰提供了理論支撐。

  (2)完善貧困治理體系視野下的精準扶貧

  基于黨的十八大以來“脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局”的實踐,研究者開始突破傳統政策執行話語體系,將“反貧困”與“治理議題”建立邏輯關聯。精準扶貧實踐同鄉村治理復雜關系催生了這一研究場域的興起。一方面,十八大以來扶貧政策的落實為鄉村治理研究提供了新的載體;另一方面,鄉村治理研究的話語與范式擴展了反貧困研究的理論視域。這些研究多意識到,基層治理結構與貧困治理結構的耦合關系,二者良性互動對于貧困問題的解決,或是基層治理的改進都有重要意義。正如習近平指出那樣:“要把夯實農村基層黨組織同脫貧攻堅有機結合起來,選好一把手、配強領導班子,特別是要下決心解決軟弱渙散基層班子的問題,發揮好村黨組織在脫貧攻堅中的戰斗堡壘作用!毖芯空呤紫确治隽硕邚埩τ谪毨е卫碓斐傻恼系K,“通過對農村精準扶貧實踐過程的考察發現,村民自治組織能力和權威的缺失與不足是導致精準扶貧實踐困境的重要原因” !坝捎诰⒅卫泶嬖凇⒎@’‘不穩定性’等問題,鄉鎮政權在精準扶貧中應該積極轉變過度依賴精英扶貧的理念,向培育社會組織、多元化扶貧主體轉變! 有研究突破農村治理內卷化定性研究的局限,從實證層面證實農村治理內卷化和參與式扶貧之間存在顯著相關性。

  在一些研究者看來,有必要將社會治理納入開發扶貧全過程,奠定扶貧開發的社會基礎,才能達成扶貧與開發有機結合,真正實現脫貧致富。對此,有研究認為,只有資源、技術、制度和文化相輔相成、四位一體的作用,才能夠在根本上確保脫貧攻堅目標的順利實現。

  基于這些理論以及十八大以來的實踐創新,學者們提出了不同的分析框架,諸如“接點治理“”“復雜政策”“在地治理”等。其中,“復雜政策”的分析認為,在貧困的治理領域中,中央政府在常規的目標設定與督查考核之外,通過出臺綱領性、指導性的專項政策,以及擴大社區參與等多種控制手段來規訓地方政府的偏差行為!皬碗s政策”治理模式旨在建立“央—地”之間的協作機制,發揮好中央和地方“兩個積極性”,從而彌合中央政府對政策推進的總體控制與地方政府在行政實踐中自由裁量權之間的張力!霸诘刂卫怼眲t強調在貧困“歷史情境”“生活脈絡”探索反貧困的可能性,認為扶貧“不應只注重技術化的瞄準與規范化的監察,更不是對傳統地方性文化的貶抑與革除,而是立足于在地文化資源的挖掘,重建集體的公共規范、社區認同與文化自信” ?傊,這些研究背后都包含了一致的認識前提,即精準扶貧方略不僅是扶貧開發在新時期的延續,更是黨的十八大以來治國理政的新實踐,是完善國家治理體系的重要載體。

  (3)基于精準扶貧精準脫貧的脫貧攻堅理論創新

  十八大以來,反貧困理念與路徑產生了諸多創新。新的理念和路徑不僅有助于滿足貧困人口的真實需求,也很大程度促進了新貧困治理體系的形成。圍繞如何實現扶貧開發的精準和有效,研究者提出了諸如“三維資本”“反脆弱性發展”反貧困理念。前者認為,完善新型農村反貧困機制需要發揮物質資本的基礎性作用、人力資本的智力支持作用以及社會資本的效應提升作用;后者則指出,反脆弱發展與以往的發展模式相比,它以是否減少了脆弱性作為評判發展的標準,它著眼于未來,注重在當前的社會發展中消減脆弱性、防患于未然,強調人在減少脆弱性中的主動性。對于精準扶貧重中之重的深度貧困,研究者提出“現代性倫理”缺失、“公共物品”供給失衡,是深度貧困地區陷入“經濟性貧困陷阱”的主因,因而深度貧困地區要特別注重綜合治理,例如需要建立學前教育和兒童營養計劃等來全面系統地治理深度貧困。

  在具體的脫貧路徑方面,理論創新更為活躍,體現產業扶貧、就業扶貧、易地搬遷扶貧、生態保護扶貧、資產收益扶貧、教育扶貧、健康扶貧、兜底保障等方面,或是體現黨的十八大以來脫貧攻堅戰的全新理念和思路,或是在原有理論和實踐的基礎上進行了推進和延伸,從而有效擴展了脫貧攻堅的“工具包”。例如綠色扶貧和生態扶貧,有效回答了在扶貧開發過程中人與自然和諧發展的問題,這一理論創新破解了以往實踐中保護環境與發展經濟的矛盾,將一種二元性的價值選擇在發展話語下得到了統一。

  綜上所述,在習近平扶貧思想引領下,黨的十八大以來我國扶貧開發理論創新進入了新的歷史高度。其關鍵在于政治優勢和制度優勢推進了脫貧攻堅實踐,影響了貧困發生和反貧困實踐的諸多結構性要素,從而為相關研究帶來了全新的問題和經驗極大地促進了相關理論的發展和創新。

  三、脫貧攻堅的實踐創新

  十八大以來,基于精準扶貧精準脫貧方略和脫貧攻堅的頂層設計,我國脫貧攻堅在理論創新基礎上進行了大量的實踐探索,形成了諸多可借鑒的模式?偟膩碚f,精準扶貧和精準脫貧的主要目標是實現貧困人口的“兩不愁、三保障”,基本要求是做到“六個精準”,主要路徑是實施“五個一批”,這既是貧困理論創新的實踐基礎,也是習近平扶貧思想的具體運用。圍繞著主要目標和基本方略,中央層面進行了一系列的頂層設計,將扶貧思想和扶貧理論成功轉換為政策和制度安排,地方層面則針對地方情境,通過各類地方層面的創新將來自上層的各類政策設計予以落實。具體而言,脫貧攻堅實踐創新集中體現在:機制創新、制度創新和模式創新3個層面。

  1.機制創新

  經過近40年的扶貧開發實踐,中國共產黨已經深刻認識到貧困問題發生有著系統性的根源,因而貧困問題的治理首先要突破若干制度性障礙,通過機制層面的創新來提高扶貧開發的效能。黨的十八大以來,國務院扶貧開發領導小組和有關部門圍繞脫貧攻堅的責任、政策、投入、動員、監督和考核六大體系,進行了一系列的機制創新,從而為打贏脫貧攻堅戰建構了完善的制度保障。這些創新具體體現在:構建各負其責、合力攻堅的責任體系,脫貧攻堅重點省份主要負責人向中央簽署脫貧攻堅責任書,貧困縣黨政正職攻堅期內保持穩定;建立脫貧攻堅政策體系,中辦、國辦出臺了12個《決定》配套文件,各部門出臺173個政策文件或實施方案,各地也相繼出臺和完善“1+N”的脫貧攻堅系列文件,涉及脫貧攻堅各個方面;建立脫貧攻堅投入體系,堅持政府投入的主體和主導作用,增加金融資金投放;建立脫貧攻堅動員體系,發揮社會主義制度集中力量辦大事的優勢,動員各方面力量合力攻堅;建立脫貧攻堅監督體系,把全面從嚴治黨要求貫穿脫貧攻堅全過程各環節;建立脫貧攻堅考核體系,中央出臺省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法,實行最嚴格的考核評估制度。

  2.制度創新

  脫貧攻堅的制度創新主要體現圍繞解決“4個問題”對制度體系的完善和創新,即著力解決了“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”和“怎么退”的問題。

  一是完善貧困識別制度,切實解決好“扶持誰”的問題。在扶貧的識別方面,經濟收入作為唯一識別標準的方法開始被摒棄,多維的識別手段在各地紛紛開展,以貴州的“四看法”為例,就是從糧食、房屋、勞動力和教育等維度綜合評價農戶家庭狀況,形成了直觀、易操作的識別手段。各地基于“精準”的要求,也建立了各有特色的識別方法和話語,表1是部分省區識別方法的歸納和總結。另外,通過“減貧大數據”建設,摸清了新時期中國農村貧困的“底數”,為相關政策安排提供堅實的信息基礎,提升國家貧困治理體系的信息汲取能力。

  二是加強基層力量強化駐村幫扶,切實解決好“誰來扶”的問題。與以往的駐村幫扶和向農村派駐工作隊不同,脫貧攻堅時期的駐村幫扶充分體現了精準扶貧的頂層設計,有著明確的責任和嚴格的監管制度,駐村幫扶獲得了穩定的幫扶資源,并與第一書記、黨員干部聯系貧困戶相結合,形成更加完善的制度。在實施精準扶貧中,駐村幫扶有效地完善了基層的貧困治理、擴大了扶貧資源,與貧困群眾一起制定更加可行的脫貧發展規劃,并保障規劃的落實。駐村幫扶在組織機制、工作機制和管理監測機制方面的創新,有助于打通精準扶貧“ 最后一公里”。

  三是堅持分類施策,切實解決好“怎么扶”的問題。體現“五個一批”的路徑上,通過發展生產和轉移就業、易地扶貧搬遷,發展教育、生態補償以及社會保障兜底來實現對貧困群眾的精準幫扶。分類施策有的是對過去扶貧開發模式的發展,有的則是通過與其他領域的結合實現來實現創新。以易地扶貧搬遷為例,通過將“挪窮窩”“換窮業”“拔窮根”作為政策頂層設計的核心,不斷創新易地扶貧搬遷工作機制,在實踐中又形成了精準搬遷精準安置,易地扶貧搬遷與新型城鎮化、農業現代化相結合,“挪窮窩”與“換窮業”兩方面并舉等寶貴經驗。

  四是建立脫貧認定機制,切實解決好“怎么退”的問題。強化退出機制是精準扶貧精準脫貧的又一重大機制創新,即明確設定脫貧時間表,實現有序退出,既防止拖延病,又防止急躁癥。留出緩沖期,在脫貧攻堅期內實行摘帽不摘政策。實行嚴格評估,按照摘帽標準驗收。實行逐戶銷號,做到脫貧到人,脫沒脫貧要同群眾一起算賬,要群眾認賬。

  3.扶貧模式創新

  首先,傳統扶貧模式的完善和創新。產業扶貧開始注重發展特色產業、促進“三產融合”以及對于新型農業經營主體的培育,同時強調產業發展的益貧性,規避了過去富產業而不富農民、帶貧作用弱的困境,使產業扶貧更加精準。金融扶貧開始轉向綜合性的金融扶貧,以促進貧困地區和貧困人口的發展,不僅為貧困農戶量身打造了“5 萬元以下、3 年期以內、免擔保免抵押、基準利率放款、財政貼息、縣建風險補償金”扶貧小額信貸產品,而且為貧困地區涉農企業上市開通綠色通道。教育扶貧在阻斷貧困代際傳遞的治本之策等精準扶貧思想的指導下,其頂層設計的核心理念逐漸由追求教育起點公平轉向追求教育過程公平。社會保障領域則提出“三保障”、醫療保障脫貧、社會保障兜底脫貧、低保和扶貧兩項制度有效銜接等政策措施。社會扶貧形成了包括定點扶貧、東西扶貧協作、軍隊和武警部隊扶貧、企業扶貧、社會組織扶貧、公民個人積極參與扶貧開發的中國特色社會扶貧體系。東西部扶貧協作進一步深化發展,協作關系更加完善,精準扶貧精準強化,保障措施趨于制度化。

  其次,新興扶貧模式的探索和運用。生態扶貧出現了特色生態產業扶貧、鄉村生態旅游扶貧、土地和房屋置換、開墾耕地模式、依托小城鎮等多種模式。資產收益扶貧成為讓貧困人群共享發展成果的一大創新模式,產生了良好的減貧效果,貧困農戶獲得了穩定增收的渠道,貧困地區自我發展能力增強、財政資金使用效率提高、農村社區建設得以推進,實現了貧困與非貧困群體、社會組織和政府的多方共贏。此外,技術手段發展也有效助力于脫貧攻堅的深入,包括大數據驅動下的反貧困治理、“電子商務與信息扶貧”、光伏扶貧等在內的扶貧模式在各地實踐都取得了良好的成效。

  第三,貧困治理新模式的嘗試和試驗!盎谑袌龅陌l展型治理和基于權利的保護型治理是我國農村扶貧治理的主要模式”,有的實踐注重城鄉統籌發展,“涪陵區園區農業產業扶貧機制既形成了城鄉農業產業化發展諸要素資源的優化整合,又實現了扶貧對象自我發展能力提高與農業現代化的有機結合,具有較大的創新性和啟示意義” 。一些地方探索了在精準扶貧推進中探索了“政府—市場—社會—社區—農戶”五位一體的貧困治理模式,不僅要強調政府的主導性作用,也要遵循市場規律,強調市場、社會、社區、扶貧對象的共同參與,形成扶貧開發合力。大農村社會工作的發展對于脫貧攻堅起到了一定的助推作用。專業社會工作的推進不僅能夠有效反映這些地區真實的需求,鏈接各類資源,而且能夠通過直接參與村莊發展,引導村莊自身能力提升。在扶貧項目的實施和管理方面,一些社工項目開始將“邏輯模式”運用于反貧困實踐中。

  四、總結與展望

  上述理論與實踐的創新路徑既不完全是科學研究發現的邏輯,也不完全是政策演進試錯或模仿的路徑,而是呈現出了“理論政策實踐”的互動形態。實踐的探索在習近平扶貧思想的指引下形成了全新的局面,不斷重構了理論發展的前提與理論命題的邊界,極大激發了貧困研究的活力。另外,理論研究發生對于政策實踐的關照,研究成果不斷反饋政策體系,減貧政策與政策實踐不斷完善。目前,脫貧攻堅進入了攻堅拔寨關鍵階段,無論是理論研究還是實踐探索都需與時俱進完善與發展,已有的理論和實踐雖日臻完善,但依然存在演進的空間;凇袄碚撜邔嵺`”互動的基本思路,我們認為下一階段脫貧攻堅的理論創新應著眼于以下幾個方面:

  第一,脫貧攻堅的理論和實踐創新必須以習近平扶貧思想為根本遵循。貧困問題不是孤立于其所處的歷史時期和社會制度,反貧困的實踐也不能脫離時代的物質基礎與價值訴求。在中國情境與中國語境下,深化貧困與反貧困的研究和實踐,需要與引導國家發展的基本理念產生共鳴和諧振。習近平治國理政思想不僅是馬克思主義中國化的最新理論成果,也是當前中國經濟社會發展最重要的思想指引。脫貧攻堅的理論實踐創新以及攻堅戰后的貧困研究與反貧困實踐,也必須在習近平治國理政思想框架下,以習近平扶貧思想為指導。反貧困事業既要以科學規律為圭臬,同樣也需要社會的共識作為基礎,唯有思想和理念的共識才能帶來行動的統一與前進,才能最終奪取脫貧攻堅戰的勝利。

  第二,進一步加強元理論和基礎理論的研究。貧困的干預應該避免“直覺主義”的策略,不僅要在經驗層面看到干預手段的有效性,而且要在學理層面闡明其影響和作用的機制。在多學科、多領域的背景下闡述貧困的發生和演化、反貧困行動輸出和影響,需要一些基本的模型和理論作為對話和分析的基礎。例如對貧困人口行為特征的描述,就需要借助更基本的理論來闡釋,而非停留在現象層面的描述;纠碚摰难葸M不僅有助于增進學科對話和知識積累,深刻的理論也有助于增加公眾對于脫貧攻堅事業的了解和認同。

  第三,進一步加強貧困和反貧困研究價值維度的闡發。大量的研究已經從不同角度指出,貧困問題并非簡單的經濟或者社會問題,還包含了特定背景下人們的價值訴求。例如英美的濟貧史既是政治經濟發展的結果,也是一些價值觀念演進的產物。如何讓扶貧濟困從文化或者美德轉換為現代政治共同體的共識性選擇,需要研究者加強價值領域的探索,不僅從西方福利思想的演進歷史中吸取經驗,也從我們自身的傳統中挖掘扶貧濟困的價值內涵。

  第四,進一步加強反貧困進程中內生動力的研究和實踐探索。盡管治理的議題已經被充分引入反貧困的話語,治理的多元性也在這一領域得到體現。然而,貧困人口主體性及其衍生出來的內生動力還遠遠沒能充分體現,不僅對脫貧攻堅戰的實施造成了諸多障礙,更為重要的是,內生動力不足的反貧困最終也難以使貧困人口擺脫弱勢和被排斥的處境。然而,既有的研究和實踐在這方面存在諸多欠缺,貧困人口自身的訴求和聲音表達遠低于預期。

  第五,進一步厘清貧困治理和經濟社會發展的邏輯關聯。脫貧攻堅被定位于補齊全面建成小康社會短板的論斷無疑是深刻的,不僅為脫貧攻堅奠定了理論基礎,也為其明確了發展方向。習近平提出“以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局”的重要思想如何全面落到實踐,需要進一步挖掘和澄清經濟社會發展和貧困治理的邏輯關聯。需要回答的理論實踐問題是:貧困治理何以能夠促進經濟社會全面發展,何以能夠改善基層治理面貌? 唯有在二者之間建立清晰的邏輯關系,才有可能徹底破除目前反貧困實踐遇到的各種迷思。

  第六,進一步凝練和豐富中國扶貧開理論體系的普遍性!爸袊鴮l揮好中國國際扶貧中心等國際減貧交流平臺作用,提出中國方案,貢獻中國智慧,更加有效地促進廣大發展中國家交流分享減貧經驗”。講好中國的減貧故事,不僅需要好的經驗和素材,同樣需要好的講述與呈現,這就需要研究者能夠在脫貧攻堅的中國話語與反貧困的全球議題之間實現創造性的轉換,從基于特殊經驗的理論話語邁向具有一般性的理論命題。

 。ㄗ髡撸狐S承偉,國務院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心主任,研究員)


(責任編輯:景遠)

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